作者：白平豪，中央党校(国家行政学院)党史教研部副教授；南开大学马克思主义学院博士杨宁聪【摘要】区块链技术在政府治理中的应用是物理技术和社会技术的统一。其核心技术如共识机制、智能契约、去信任系统、时间戳、分布式账本等，能有效保障政府数据安全，提高政府效率，减少权力腐败，应用于多国政府治理。然而，区块链技术的分散性对传统治理权威提出了挑战，其自身的局限性和特点也使政府治理面临鲁棒性风险，甚至会破坏政府治理。然而，虽然目前区块链技术还不是很成熟，但政府应该抓住治理改革的机遇，澄清技术治理中的错误思想，树立主权区块链的意识，用标准和法律促进区块链技术的有序发展，不断提高区块链的核心技术，将先进技术转化为政府治理效率。
【关键词】区块链；政府治理；国家治理的现代化；社交技术；无政府主义
【中国图书馆分类号】D63-39【文献识别码】A【文号】2095-8048-(2020) 02-0100-08
「基金项目」国家社科基金重大研究项目「建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态研究」(18VZT004)
一.导言
区块链技术是一种基于点对点网络的计算范式，利用链式结构验证和存储数据，利用分布式节点共识算法生成和更新数据，利用密码学保证数据传输和访问的安全性，利用自动化脚本代码形成智能合约运营数据。(1)由于其“点对点(P2P)、时间戳、智能契约、共识机制、加密算法等核心技术，以及其去中心化、去信任、透明、防篡改、可追溯、安全可靠等天然特性”，近年来被广泛应用于货币、金融、政府治理等领域”(2)。
2019年10月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十八次集体学习时特别指出，世界主要国家都在发展区块链技术，我们也应该利用区块链技术，“为人民提供更智能、更便捷、更优质的公共服务”[3]。换言之，在推进国家治理体系现代化的大背景下，要利用区块链技术发挥治理效能，提升国家治理能力特别是政府治理能力，助力经济社会发展。将区块链技术应用于政府治理是治理模式的创新，学术界对此问题的讨论也取得了一定的成果。张毅等(2016)认为对区块链技术的研究主要集中在科技和金融领域，对区块链在政府治理中的应用研究较少；区块链技术确实给政府治理创新带来了机遇，但也挑战了政府管理权威，对区块链技术的法律法规建设提出了要求。[4]王鹏和丁毅(2017)研究了区块链的去中心化、信任和集体维护等特点，提出利用区块链技术打造“新型政府治理”；在深化客户导向、共建共享平台、构建多中心治理架构的同时，提供精准化、服务化、个性化、定制化的治理服务。[5]王茂禄和卢静宜(2018)阐述了区块链的工作原理和技术优势，探讨了其在政府房管、文化、税务、卫生、民政、审计、财税、食药监、金融监管、规划和资源管理等方面的治理应用，并提出了相应的改革建议。[6]晁乃鹏(2018)聚焦国外区块链技术在政府治理中的应用，梳理了跨国区块链技术的政府治理实践。[7] Ch
总的来说，已有的研究成果讨论了区块链技术在政府治理中的创新和影响，为本文提供了理论基础，但仍存在一些不足。第一，随着区块链技术的不断发展，其在政府治理中的应用也在不断扩大，很多新的应用领域是现有文献没有涉及到的。其次，现有文献从多个角度论述了区块链技术的优点，但对其缺点以及对政府治理的稳定性、颠覆性和政治性的影响的研究仍然不足。第三，区块链技术在政府治理中应用的系统梳理仍有待加强。鉴于此，本文在系统梳理区块链技术在政府治理中实践的基础上，深化了区块链技术在政府治理中的应用、挑战及对策研究。
二、区块链技术在政府治理中的应用
区块链技术的政府治理应用是物理技术和社会技术的统一，其应用基础基于区块链的几项核心技术；由于区块链技术具有安全、高效、透明的优势，目前在全球多个国家的政府治理中被广泛应用。
(一)区块链技术在政府治理中的应用机制
将区块链技术应用于政府治理是物理技术和社会技术的有机结合。物理学是以应用物理学和应用科学为基础的基础技术，而社会技术是直接影响社会结构、社会制度和社会关系的互动技术。社会技术和物理技术相互对应，在互动中形成规范的体系[9]。物理技术的出现是为了解决社会技术面临的问题，社会技术的发展也对物理技术的创新提出了新的要求。就像电话、互联网等物理技术被用来解决人类跨地域的信息交流一样，区块链最早是作为比特币的物理技术出现，用来解决点对点交易等社会技术问题；如今，人与人之间乃至人与机器之间的高质量交互需要5G网络、物联网和人工智能的进一步发展，而提升国家治理能力的目标也需要政府利用区块链技术将治理的物理技术转化为治理效率。〔10〕
(二)区块链技术在政府治理中的应用基础
现有文献讨论了区块链技术在政府治理中的应用，但很少解释区块链的哪些技术构成了政府应用的基础。但是，清楚地解释其技术基础，有利于理解区块链在政府治理中的应用。
第一，共识机制。共识机制是区块链的核心技术，是保证区块链安全、分权和扩张的基础技术。它可以帮助交互各方以某种方式就特定数据达成一致[11]。一致存在于机器中，也存在于人类领域中。2018年将区块链技术应用于30多个国家的政府治理，关键在于共识机制与人类社会组织直接相关。[12]区块链的协商一致机制一旦达成就不能修改或伪造。共识算法保证了事件的真实性、透明性和安全性。许多政党和政府重视这一技术特征，并将其用于民主协商或投票。
第二，智能合约。智能契约类似于社会契约，目的是让事情在某种程度上达成一致。然而，智能合约是在区块链上存储、验证和执行的代码，并由多方协议或单方面部署和使用。当达成协议且外部触发器满足智能合同中的编码条件时，该协议将被记录在分布式账本中并自动执行。换句话说，一旦条件被触发，智能合约就可以在没有人工干预的情况下执行指令，所有的执行过程都会被信息块记录下来。[13]因此，将区块链智能合同技术应用到政府治理中，可以大大缩短政府事务处理的时间
第三，没有信任体系。无信任系统并不意味着不需要信任，而是区块链共识机制、智能契约、加密算法、时间戳等技术省去了需要一个可信的第三方来充当中介或公证人。信任体系可以分为三类：信誉、政府和信任机器。在一个人口不多的社区，人们的口碑是信任的保证。在人口众多的社会中，国家、政府和公共机构将成为权威的信任担保人。从历史上看，国家维护社会信任，也会维护自身权威，实现治理；如果国家不能维持社会信任，那么国家就会崩溃，统治力量就会被取代。因此，现代社会政府治理的基础是确保人民对人民的信任和人民对政府的信任，并从信任中获得共识和执政合法性。但区块链的出现，可能会把保证信任的责任或职能从政府等第三方机构转移到技术上，让人与人之间的互动可以通过技术来中介，让社会事务从信任人和政府转变为信任技术和数据。〔14〕
第四，时间戳。时间戳意味着参与簿记的所有个人在每个块中都有时间信息。由于区块链是按时间顺序制作的，它可以提供一个包含所有历史信息的数据库[15]。也就是说，块具有时间戳，这使得块数据能够以时间顺序准确且不可逆地显示。这一特点使得政府公共事务易于审计和追踪。第五，分发书籍。分布式账本技术可以记录和共享网络中用户的每一笔交易，用来提供分布式账本而不是集中式数据库。区块链技术是一种分布式记账技术，它的优势是可以保证数据安全。这种安全是基于区块链的节点冗余，因为冗余可以将一个节点的信息复制到其他所有节点，通过去中心化的方式，政务在单个节点失效时仍然可以保证数据的完整性和流畅运行[16]。当然，区块链的加密技术(哈希算法和非对称加密)也广泛应用于政府区块链的建设中，因为它可以为政府数据的维护提供密钥，为政府数据提供安全性。
(三)区块链技术在政府治理中的应用优势
将区块链的几项核心技术应用于政府治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要契机。许多政府基于以下优势将其应用于政府治理：
第一，保证政府数据的安全。政府作为集中式的政府数据中心，容易受到网络攻击，造成数据丢失。块的冗余和分布式技术可以实现数据在所有节点的存储，保证数据的安全性。它还可以在世界上的任何节点存储数据，减少数据被盗的可能性。另外，每个节点都有自己的数据管理密钥，使得政府数据的管理和维护更加安全。
第二，降低成本，提高政务效率。政府作为中央集权的政权体系，管理着公共资源和数据，是一个金字塔形状的资源库，存储容量巨大。集中集权的政治资源系统具有一定的稳定性，但其管理和维护需要大量的资金，并且存在效率低、速度慢、失真等问题[17]。区块链共识机制和去中介化、去中心化、去信任化等技术，可以简化政府政务流程，减轻数据和资源分配和审计负担；减少集中决策过程中的意见摩擦和时间消耗，从而提高效率，为群众提供快捷服务。
第三，减少权力滥用和腐败的可能性，与公民建立信任，确保治理的合法性。“近年来，在一些国家，长期积累的矛盾导致民怨沸腾、社会动荡和政权崩溃，其中腐败是一个非常重要的原因”[18]。皮尤的研究数据显示，美国公民对政府的信任度已经接近历史最低点。只有18%的美国人认为政府在做正确的事情。这种不信任有许多复杂的原因，包括腐败。如今，许多政府都面临着治理腐败和建立公众信任的问题，而区块链可以缓解这一趋势，增强公众对政治制度的认同。具体来说，区块链技术可以在不使用中央数据库的情况下记录和验证公共事务，并且这些记录不能被擦除或篡改。这使得保证数据的完整性、安全性、透明性、可靠性和可追溯性成为可能，降低了单点故障、中心节点黑匣子或监管缺失带来的风险。同时也免去了中介组织的需要，减少了繁琐的程序，降低了自由裁量权行使中的腐败风险；使公共事务和国有资产的全过程追溯成为可能，帮助纪委监察局、政府审计人员或执法人员对政务进行监督检查。
也就是说，一方面，区块链技术可以保证政府、公民和商业数据的安全，简化和减少劳动密集型的公共事务流程；另一方面，可以降低管理责任相关的过高成本，大幅提高治理效率，有助于构建制约权力腐败的“笼子”，提高政府治理效率，恢复公众对政府的信任。
(四)区块链技术在政府治理中的应用现状
区块链技术可以帮助政府为公民提供高质量的公共服务，增强公民对政府或公共机构的预期，也可以提高公民对政府的信任度，增强治理的合法性。[19]正因为如此，区块链技术被应用于政府治理的许多领域。2018年，全球10%的政府已经使用区块链技术改善治理。
自2008年以来，爱沙尼亚一直在测试区块链技术，并将其用于“超过1000项在线政府服务”，如司法、医疗卫生保健、网络安全、身份认证等。它被认为是世界上最先进的数字国家。[20]澳洲、俄国、丹麦、泰国在投票中使用区块链技术，加快投票过程，简化和降低选举成本，避免暗箱操作，发展更强大的民主国家。2018年，英国利用区块链技术完成了屠宰场的肉类跟踪，以确保食品安全，并计划投资1000万英镑用于研究和创新。利用欧盟区块链技术进行知识产权保护，帮助政府打击假冒伪劣产品。将美国区块链技术用于食品和药品安全监管、患者数据共享、国土安全保护、政府信息加密和航空零件跟踪。迪拜计划在2020年建立一个由区块链技术驱动的政府，这样所有的政府服务都将使用区块链技术。瑞士使用区块链技术进行身份识别和加密支付，佐治亚州使用它进行土地登记，新加波、直布罗陀和瑞典使用区块链技术开发数字货币和加密货币，而南韩使用区块链技术接管整个城市的治理服务，且不侵犯公民隐私。值得注意的是，墨西哥还使用区块链技术跟踪公共服务的招标，以提高政府的透明度，减少政府腐败。当然，也有很多政府将区块链技术用于电子政务、信用管理、公务员管理、交通管制、学术监督、工资审核、税收征收、财务审计、跨区域教育、车辆、物流、互联网、医药(疫苗)、枪支、难民监管等。此外，区块链科技发展规划已经制定，区块链科技立法已经开展，为区块链在更大范围内推进政府治理奠定了良好基础。〔21〕
中国也是较早探索将区块链技术应用于政府治理的国家。2016年，中国工信部《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》和十三五规划重视区块链作为“战略前沿技术”，《2018年中国区块链产业白皮书》把区块链作为推进数字中国建设的重要支撑[22]。中国杭州、贵阳、广州、河南、陕西、上海和雄安新区的地方政府都开展了政府区块链项目。贵阳还发布了《贵阳区块链发展和应用》白皮书，并制定了区块链发展规划。2017年，雄安新区直接将区块链技术引入政府治理，希望通过区块链技术构建全方位的监管体系，打造廉洁、透明、高效的政府；2018年用于住宅租赁管理，通过加密算法保护租客隐私；2019年，区块链科技用于建设资金管理，确保资金安全，提高资金使用效率。目前，区块链技术在中国政府治理中的应用主要基于试点，中国政府对其充满期待，并积极探索更多的治理应用。2019年10月，习近平总书记特别强调，要“积极推进区块链技术在教育、就业、养老、精准扶贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等领域的应用。”，从而为人民“带来更好的政府服务体验”。[23]也就是说，应该利用区块链更好地促进国家治理和政府治理，探索更多的治理应用，用先进的技术为人民服务。
三。区块链技术在政府治理中面临的挑战
区块链技术为现代政府治理的应用和发展提供了广阔的平台，但同时由于其自身的特点，也给传统政府治理带来了诸多挑战。
(一)去中心化给政府权威带来挑战
传统的政府治理是金字塔形的层级结构，部门之间界限分明，政府事务存在成本高、效率低、反应慢、话语权垄断、暗箱操作等问题[24]。与传统的政府治理结构相比，区块链技术具有许多独特的优势和潜力，可以驱动制度变革，重塑治理范式和流程，对公共权力形成制衡，使政府事务更加高效和透明。
但其去中心化、去中介化、信任化的特征也意味着政府去中心化，政府作为第三方公证的必要性消失。同时，区块链技术还会增强非政府参与者的权力，导致权力不对称，形成去中心化的治理模式和去中心化的自治社会，这将模糊治理主体和客体，使它们可以互换和替代。有研究甚至指出，区块链技术让传统的“治理”走进了死胡同，使人们能够在旧的“废墟”上建立一个全新的治理平台。[25]此外，区块链技术的“反中央集权性质”对传统的政府治理权威，尤其是中央集权的政府权威提出了挑战。西方无政府主义者甚至宣称国家是非法的、不必要的储存权力的地方，并公开利用区块链等新技术作为反政府治理权威的解放力量，试图通过区块链技术取代政府，建立一个去权威、扁平化、无等级结构的无政府社会。激进的自由主义者甚至建议通过区块链技术建立一个无国家社会，解除对民族国家和主权治理的限制，并使治理服务更多地依赖于世界市场而不是政府。〔26〕
(二)技术限制使政府治理面临稳健性风险。
虽然目前区块链技术受到许多政府、企业和金融机构的重视，但它仍有许多局限性，使政府治理面临风险。
首先，由于政府信息建立在公共链中，并作为公共账本存储，隐私和保密是区块链科技必须面对的问题。虽然区块链目前可以采用几种匿名或加密机制来保护资讯安全，但这些机制并不是万能的。因为区块链网络中的每个节点都有完整的数据历史，所以可以提供给每个节点用户或治理参与者进行检查。如果任何一个节点的管理密钥被破解，所有的政府治理记录和公民信息都将面临被不法分子利用的风险。这限制了政府信息、公民信息或政治投票的保密性。
其次，区块链技术的安全机制需要同时验证公钥和私钥，用于身份识别或政府执行。如果一方的密钥丢失，政府区块链系统没有其他机制来保证政府信息的安全或促进电子政务的运行，这也使得区块链技术在政府治理中的应用缺乏灵活性。
此外，区块链技术的分布式结构可以提供监督政府的机制和公民参与政府治理的平台。但是，仍然没有相关的技术来支持谁来监督和治理每个块和每个参与节点的行为。
最后，虽然区块链技术在政府治理实践中具有很强的安全性，但是处于发展初期的区块链系统本身并不是绝对可靠的。055-79000显示，从2011年到2018年4月，全球区块链安全事件造成了巨大的经济损失。在政府治理的应用中，当一个参与者或黑客控制了区块链政府网络的51%时，他/她就有机会破坏区块链安全机制，篡改和控制区块链的大部分，获得垄断共识的权力，破坏区块链技术在政府治理中的民主机制。
简而言之，如果上述局限性不能得到有效解决，将会限制区块链技术在政府治理中的发展和应用。〔27〕
(三)技术监管的盲点蕴含着政府治理的破坏性影响
将区块链技术应用于政府治理可谓是一把双刃剑。它不仅可以帮助政府推进治理，还可以通过加密技术和脱媒技术来摧毁它。换句话说，区块链技术不仅可以成为确保政府事务安全的工具，还可以成为在缺乏审查的情况下隐藏犯罪活动的保护伞。具体来说，政府区块链的日常运行由所有网络节点共同维护，这意味着政府对区块链的监管仅限于宏观层面的组织管理，使得每个区块链节点缺乏监管。[28]同时，区块链的任何节点都不必承担数据安全的法律责任[29]。如果在没有技术监督的情况下，政府治理的权力下放，相当于腐败或犯罪的权力下放，但却破坏了政府治理。
四。运用区块链技术推进政府治理的对策建议
区块链作为一种颠覆性技术，既可以实现政府治理，也可以摧毁政府治理，这也是习近平总书记强调“加强区块链技术引导和规范，加强区块链安全风险研究分析”的重要原因[30]。区块链技术的发展和完善是一个逐渐克服自身弱点的过程。因此，为了进一步使区块链科技在政府治理中发挥其治理效能，有必要提出相应的对策和建议。
(1)澄清区块链科技在政府治理中的误区，树立正确的治理理念。
每一次技术进步都会对社会思潮产生影响，而这些政治哲学思潮又会进一步影响技术的正确使用和长远发展。区块链技术应用于政府治理是技术与理念的结合，二者能否良性互动关系到社会秩序的稳定。
第一，坚决维护政府权威，杜绝区块链科技治理中的无政府主义。区块链技术已经走向了中心，这使得“所有利益相关者的地位逐渐变得平等，说权威是绝对不好的是荒谬的，而且区块链技术治理不一定要像无政府主义那样绝对消除政府权威，也不一定要像新自由主义那样主张“少政府，多市场”，用市场代替政府服务。必须指出的是，“政府作为最重要的中央集权体制，在推动区块链技术发展和应用的过程中极其关键”[33]。利用区块链技术推进政府治理，提供更好的政府服务，仍然需要政府作为主体。中国作为一个中央集权的社会主义国家，需要一个负责任的、权威的政府，利用区块链技术尽可能掌握社会信息，避免扁平化社会低效决策和无政府自治社会自私自利的缺陷，做出最符合社会利益的决策，实现善治。
第二，树立“主权区块链”意识，坚决维护治理主权。马克思恩格斯在《区块链产业安全分析报告》年指出，“一切划时代的制度的真正内容，都是由于这些制度产生的那个时期的需要而形成的。所有这些制度都是建立在我们国家过去的整个发展、阶级关系的历史形式及其政治、道德、哲学等后果之上的”[34]。区块链技术在政府治理中的应用还应满足当前治理现代化的需要，符合每个主权国家的国情和历史，并考虑区块链各种治理形式的政治、道德和哲学后果。技术自由主义者往往强调在去除主权国家边界、在全球层面分享权力、实现资源流动和协同治理的基础上，建立一个基于区块链的无国家社会。但是，任何事物都是辩证的。不受约束的区块链社会可以提供极大的自由，但也可能导致社会混乱和破坏政府治理。因此，区块链技术可以是无国界的，但区块链必须拥有主权。这意味着一个国家可以在不受其他国家干涉的情况下独立开展区块链治理活动，处理区块链政府治理事务，预防、防御和打击区块链袭击，并对自己的区块链政府网络行使管辖权、控制权和监督权。〔35〕
(2)制定应用标准和法律，促进区块链技术的有序发展
标准形成规则，法律铸造权威。将区块链技术应用于政府治理，必须有标准可循，有法可依。为了更好地推进政府治理，应加强区块链技术在政府治理中应用的规范化，推动制定区块链技术在政府治理中应用的法律法规。
区块链技术可能成为中国把握全球科技竞争机遇的重要一环。然而，由于缺乏区块链技术标准，区块链技术在政府治理中的应用潜力将受到限制。因此，加快制定区块链技术的政府应用标准，有助于科技成果向治理效率转化。它是标准技术的共同语言，是技术实践的提炼和总结，是创新和进步，是多方达成的共识，是产学研结合的直观体现。[36]虽然标准本身没有法律约束力，但通常得到法律的承认。区块链国家标准包括基础标准、信息安全标准、行业和应用标准等。对于政府治理应用，标准至关重要，因为它们将对区块链技术的运行产生规范影响。[37]《论权威》国家标准计划于2017年12月获批，相关人员应以此为契机，建立具有中国特色的全球标准体系，改变此前在知识产权、技术标准等方面的失语，提升国际话语权和规则制定权。
诚然，标准在很多情况下可以被法律采用，但区块链技术在政府治理中的应用标准不能代替立法。因为区块链科技政府治理应用立法可以使标准更具权威性和强制性。此外，区块链技术立法可以提高其在政府治理中的应用开发质量，让政府人员放心使用；也可以使治理区块链技术有法可依，对区块链节点的违规行为进行监督和规范。
(3)继续提高区块链技术，更好地促进政府治理。
一是要加强区块链科技开发队伍建设，为区块链科技开发奠定人才基础。兴国之道，人才为先。利用区块链技术推进政府治理现代化离不开人才的支撑，而政府技术人才的水平也决定着政府治理的效率和效果。要想更好地利用和提高区块链技术推动政府治理，就必须“建立和完善人才培养体系，搭建多种形式的高层次人才培养平台，培养一批领军人物和高水平创新团队”[38]。
二是要加强区块链技术在政府治理中的安全风险研究分析，探索建立适应政府治理的区块链技术安全保障体系，引导区块链政府应用的开发者和运营者加强行业自律，落实安全责任，推动区块链技术进一步发展。〔39〕
第三，要提高区块链的核心技术，推进区块链政府治理的基础设施建设。虽然区块链技术是全球范围内的新一轮技术革命，但由于其自身存在的缺陷，导致其在政府治理中的应用前景并不乐观。[40]如果不能解决区块链技术本身的缺陷，有效降低基础设施的成本，就很难与政府治理深度融合。为使区块链技术有所突破，政府应密切跟踪区块链技术的发展趋势，积极探索发展规律，加强与高校、科研院所和区块链高新技术企业的合作，不断开发和完善政府治理的专项应用。
动词（verb的缩写）结论。
区块链作为一种新兴技术，可以助力政府治理转型升级，提升政府治理能力，促进国家治理现代化。尽管区块链技术本身目前仍有局限性和不足，但正如恩格斯所说，“一旦社会有了技术需求，这种需求将推动科学前进超过十所大学”[41]。因此，政府应抓住机遇，大胆尝试，在明确国家治理需求和任务的基础上，积极引导和推动区块链技术的改进和发展，转化先进技术
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